FT: Πώς η Κίνα αντικαθιστά το ΔΝΤ για τις φτωχότερες χώρες του πλανήτη

Τον Οκτώβριο του 2020, η Ζάμπια, εν μέσω οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης, η οποία επιδεινώθηκε από την πανδημία, έχασε για πρώτη φορά την πληρωμή τόκων για τα διεθνή ομόλογά της. Δυόμισι χρόνια μετά, η αφρικανική χώρα παραμένει σε μερική στάση πληρωμών ως προς το μεγαλύτερο μέρος των χρεών της, ύψους 31,6 δισ. δολαρίων.

Το γεγονός ότι μια φτωχή και ευάλωτη χώρα πασχίζει ανεπιτυχώς για τόσο μεγάλο χρονικό διάστημα να καταλήξει σε συμφωνία με τους πιστωτές και να ξεπεράσει την κρίση, αποτελεί παράδειγμα της διαδικασίας αντιμετώπισης των κρατικών πτωχεύσεων. Οι συνέπειες θα μπορούσαν να είναι σοβαρές για πληθώρα χωρών που έχουν αθετήσει πρόσφατα τα χρέη τους, την ώρα που το θέμα βρίσκεται ψηλά στην ατζέντα των εαρινών συνεδριάσεων του ΔΝΤ και της Παγκόσμιας Τράπεζας αυτή την εβδομάδα στην Ουάσιγκτον.

Στην εναρκτήρια ομιλία της στις εν λόγω συνεδριάσεις, η γενική διευθύντρια του ΔΝΤ, Κρισταλίνα Γκεοργκίεβα, σημείωσε ότι περίπου το 15% των χωρών χαμηλού εισοδήματος βρίσκονται ήδη σε «δυσχερή κατάσταση χρέους» και σχεδόν οι μισές κινδυνεύουν να περιέλθουν σε αυτή.

«Αυτό έχει εγείρει ανησυχίες σχετικά με ένα πιθανό κύμα αιτημάτων αναδιάρθρωσης χρέους – και πώς να τα χειριστούμε σε μια εποχή που οι τρέχουσες υποθέσεις αναδιάρθρωσης αντιμετωπίζουν δαπανηρές καθυστερήσεις, με πιο πρόσφατο παράδειγμα τη Ζάμπια», δήλωσε στους παρευρισκόμενους.

Ενώ οι εγχώριοι νόμοι και οι δικαστικές αποφάσεις διέπουν τις πτωχεύσεις εταιρειών και ιδιωτών, δεν υπάρχει διεθνές δίκαιο για τις αφερέγγυες χώρες. Υπάρχει μόνο μια χαοτική, ad hoc διαδικασία, που περιλαμβάνει την επεξεργασία ενός συνονθυλεύματος συμβατικών ρητρών, σιωπηρών συμβάσεων, βασανιστικών διαπραγματεύσεων και γεωπολιτικών σκοπιμοτήτων.

Αυτό το «εύθραυστο συνονθύλευμα» απειλείται τώρα να διαλυθεί εντελώς λόγω της ανάδυσης μιας νέας, ανατρεπτικής, αδιαφανούς και ισχυρής δύναμης στον τομέα του δημόσιου χρέους: της Κίνας.

Εμπειρογνώμονες λένε ότι ο δανεισμός από το Πεκίνο προς τις αναπτυσσόμενες χώρες και η άρνησή του να ακολουθήσει τους καθιερωμένους από τη Δύση κανόνες αποτελεί το μεγαλύτερο εμπόδιο για την αναδιάρθρωση κρατικών χρεών.

Ο Γιου Ζιέ, ανώτερος ερευνητής για την Κίνα στο think-tank Chatham House, πιστεύει ότι η στάση του Πεκίνου «έχει να κάνει λιγότερο με οικονομικό ορθολογισμό και περισσότερο με γεωπολιτικό ανταγωνισμό. Τα πολυμερή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα διοικούνται σε μεγάλο βαθμό από Αμερικανούς και Ευρωπαίους. Η Κίνα επιδιώκει να διαμορφώσει την ατζέντα της ελάφρυνσης του χρέους και όχι να της την υπαγορεύουν οι δυτικοί», λέει.

Ο Τζέι Νιούμαν, ο πρώην διαχειριστής κεφαλαίων της Elliott που μήνυσε με επιτυχία την Αργεντινή για 2,4 δισ. δολάρια μετά την αναδιάρθρωση του χρέους της το 2001, λέει ότι η ανάδειξη της Κίνας ως σημαντικού παίκτη έχει φέρει ολόκληρο το σύστημα σε αχαρτογράφητα νερά. «Εχετε πλέον έναν μεγάλο κρατικό πιστωτή με τη δύναμη να υπαγορεύει τους όρους και την υπομονή να μην κάνει μια συμφωνία αν δεν τον βολεύει. Εχει αλλάξει εντελώς το παιχνίδι».

Το νέο τοπίο

Ως σημάδι των καιρών, η Alvarez & Marsal -ένας από τους μεγαλύτερους συμβούλους εταιρικών πτωχεύσεων παγκοσμίως- δημιούργησε φέτος για πρώτη φορά τμήμα για κρατικές υποθέσεις. Μάλιστα, προσέλαβε τον Ρεζά Μπακίρ, πρώην ανώτερο στέλεχος του ΔΝΤ και διοικητή της κεντρικής τράπεζας του Πακιστάν, για να ηγηθεί της νέας μονάδας.

Τα τελευταία στοιχεία του ΔΝΤ από τα τέλη Φεβρουαρίου δείχνουν ότι εννέα φτωχότερες χώρες -όπως η Μοζαμβίκη, η Ζάμπια και η Γρενάδα- βρίσκονται ήδη σε αυτό που αποκαλεί «δυσχερή κατάσταση χρέους», ενώ άλλες 27 χώρες διατρέχουν «υψηλό κίνδυνο». Αλλες 26 βρίσκονται στον κατάλογο παρακολούθησης. Ο Μπακίρ επισημαίνει ότι υπάρχουν επίσης πολλές προβληματικές κρατικά ελεγχόμενες εταιρείες σε αυτές τις χώρες που θα χρειαστούν βοήθεια.

«Η χρονική συγκυρία ήταν η κατάλληλη για την A&M να δημιουργήσει μια μονάδα παροχής συμβουλών σε κράτη», λέει. «Δεδομένου ότι υπάρχουν περισσότερες από 50 χώρες σε διάφορα στάδια δυσπραγίας χρέους, υπάρχει η ευκαιρία για μια πιο ολιστική προσέγγιση».

Δεκαετίες πριν, η Λέσχη του Παρισιού δημιουργήθηκε για να συντονίζει τους πιστωτές των κυβερνήσεων, ενώ οι τραπεζίτες δημιούργησαν τη Λέσχη του Λονδίνου για την αναδιάρθρωση των χρεών τους. Ομως η μείωση του τραπεζικού δανεισμού και η ανάπτυξη της αγοράς ομολόγων τάραξε τα νερά με το κύμα κρατικών χρεωκοπιών που ξεκίνησε στις αρχές της δεκαετίας του 1990. Ο συντονισμός των πιστωτών έγινε πιο δύσκολος, με μυριάδες κατόχους ομολόγων να διαπραγματεύονται απαιτήσεις σε όλο τον κόσμο, αντί για μια χούφτα τράπεζες.

Το «φάντασμα» της Elliott

Η χρεοκοπία της Αργεντινής σε ομόλογα ύψους 80 δισ. δολαρίων το 2001 οδήγησε σε πολυετείς διαμάχες μεταξύ του Μπουένος Αϊιρες και επενδυτών όπως η Elliott, η οποία αρνήθηκε να αποδεχτεί τους όρους που είχαν συμφωνηθεί από άλλους πιστωτές. Κάποια στιγμή, το hedge fund κατέλαβε ένα πλοίο του πολεμικού ναυτικού της Αργεντινής όταν έδεσε στη Γκάνα. Η φήμη του περιστατικού πήρε τέτοιες διαστάσεις που οι ομολογιούχοι επικαλούνταν μερικές φορές «το φάντασμα» της Elliott για να τρομάξουν τις χώρες που σκέφτονταν να χρεοκοπήσουν, ενώ οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής το χρησιμοποιούσαν ως απόδειξη των αδυναμιών του συστήματος αναδιάρθρωσης του δημόσιου χρέους.

Στον απόηχο της χρεοκοπίας της Αργεντινής, το ΔΝΤ αντέδρασε επιχειρώντας να δημιουργήσει ένα είδος «πτωχευτικού δικαστηρίου» για τις χώρες. Ομως ο μηχανισμός αναδιάρθρωσης του δημόσιου χρέους ναυάγησε αφού προσέλκυσε ελάχιστη υποστήριξη από τους μεγαλύτερους μετόχους του ΔΝΤ. Αντ’ αυτού, οι ΗΠΑ τάχθηκαν υπέρ της εισαγωγής «ρητρών συλλογικής δράσης» στα ομόλογα, οι οποίες υποχρεώνουν τους ανυποχώρητους πιστωτές να αποδεχθούν μια συμφωνία αναδιάρθρωσης που εγκρίνει η πλειοψηφία. Μετά την αναδιάρθρωση του χρέους της Ελλάδας, το 2012, αυτές οι ρήτρες ενισχύθηκαν περαιτέρω.

Ωστόσο, πολλά ομόλογα εξακολουθούν να στερούνται αυτών των ρητρών. Επιπλέον, μπορούν να βοηθήσουν μόνο στη διευκόλυνση μιας συμφωνίας αναδιάρθρωσης μόλις αυτή συναφθεί. Πολλοί εμπειρογνώμονες επισημαίνουν ότι δεν κάνουν τίποτα για να λύσουν το μεγαλύτερο θεμελιώδες πρόβλημα: οι χώρες καθυστερούν πολύ να επιδιώξουν αναδιάρθρωση του χρέους, καθώς φοβούνται την πολιτική ταπείνωση μιας χρεοκοπίας.

Οταν τελικά εξαναγκάζονται σε αναδιάρθρωση του χρέους, η οικονομική ελάφρυνση που εξασφαλίζουν οι χώρες είναι συχνά πολύ μικρή για να εξασφαλίσει διαρκή ανάκαμψη.

Η ανάμειξη της Κίνα

Αυτή η ελαττωματική διαδικασία έχει πλέον γίνει πιο περίπλοκη από το τεράστιο πρόγραμμα δανεισμού της Κίνας στον αναπτυσσόμενο κόσμο κατά την τελευταία δεκαετία. Πολλά από αυτά τα δάνεια είναι αδιαφανή ως προς το μέγεθος, τους όρους, τη φύση και μερικές φορές ακόμη και την ύπαρξή τους.

Το συνολικό μέγεθος των προγραμμάτων δανεισμού είναι δύσκολο να εκτιμηθεί, δεδομένου ότι η Κίνα δεν αναφέρει τα περισσότερα από αυτά σε οργανισμούς όπως το ΔΝΤ, ο ΟΟΣΑ ή η Τράπεζα Διεθνών Διακανονισμών. Ομως η AidData, μια δεξαμενή σκέψης για την ανάπτυξη που εδρεύει στο Παγκόσμιο Ινστιτούτο Ερευνών του William & Mary, εκτιμά ότι τα δάνεια ανέρχονται σε περίπου 843 δισ. δολάρια. Η Κίνα δεν είναι μέλος της Λέσχης του Παρισιού και στις περισσότερες περιπτώσεις τα δάνεια χορηγούνται από τις μυριάδες κρατικές ή απλώς κρατικά ελεγχόμενες τράπεζές της, γεγονός που μπερδεύει περαιτέρω τα πράγματα.

To παράδειγμα της Ζάμπια

Η Ζάμπια είναι ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα. Από τα περίπου 20 δισ. δολάρια εξωτερικού χρέους που κατέγραψε το ΔΝΤ κατά τη διαμόρφωση του προγράμματός του το 2022, 2,7 δισ. δολάρια προήλθαν από διεθνείς αναπτυξιακές τράπεζες, 1,3 δισ. δολάρια προέρχονται από διάφορες δυτικές κυβερνήσεις. Αλλά το μεγαλύτερο κομμάτι είναι σχεδόν 6 δισ. δολάρια που οφείλονται στην Κίνα.

Το ΔΝΤ κατέληξε σε συμφωνία στήριξης με τη Ζάμπια υπό την προϋπόθεση ότι το βάρος του χρέους της θα καταστεί βιώσιμο. Ομως άλλοι ομολογιούχοι δεν θέλουν η όποια ελάφρυνση προσφέρουν να πηγαίνει στην αποπληρωμή της Κίνας. Το Πεκίνο έχει καταρχάς συμφωνήσει να δεχτεί ένα «κούρεμα», αλλά οι ειδικοί λένε ότι επιδιώκει «το αδιέξοδο».

Εν τω μεταξύ, η Ζάμπια έχει συσσωρεύσει περίπου 1,2 δισ. δολάρια σε ληξιπρόθεσμες οφειλές από τη χρεωκοπία της. Συμπεριλαμβανομένων των καθυστερημένων πληρωμών σε εγχώριους προμηθευτές και πιστωτές, το ΔΝΤ έχει υπολογίσει ότι οι ληξιπρόθεσμες οφειλές είναι στην πραγματικότητα σχεδόν 3 δισ. δολάρια.

Ενας ανώτερος σύμβουλος της κινεζικής κυβέρνησης σχολίασε σχετικά πως «δεν υπάρχει νόμος που να δίνει προτεραιότητα στα δάνεια της Παγκόσμιας Τράπεζας. Η χώρα (Ζάμπια) δεν ήταν ευχαριστημένη με μια πρακτική που προέρχεται από μια εποχή που οι δυτικές χώρες ήταν γενικά οι μόνοι πιστωτές. Εάν επιτρέψουμε στην Παγκόσμια Τράπεζα να έχει προτεραιότητα, πρέπει να έχουμε μεγαλύτερα δικαιώματα ψήφου».

Μια άλλη ολοένα και πιο συχνή πτυχή στην αναδιάρθρωση του χρέους είναι το τι θα γίνει με τα εγχώρια ομόλογα. Και εδώ η Ζάμπια αποτελεί ένα καλό παράδειγμα.

Τα ομόλογα σε τοπικό νόμισμα ύψους 3,3 δισ. δολαρίων που κατείχαν ξένοι έχουν επίσης αποκλειστεί από την αναδιάρθρωση του χρέους. Η Λουσάκα φοβάται ότι η μείωση της αξίας των ομολόγων kwacha θα μπορούσε να καταστρέψει τον τραπεζικό της κλάδο. Ωστόσο, ορισμένοι κάτοχοι άλλων διεθνών ομολόγων υποστηρίζουν ότι θα πρέπει επίσης να συμπεριληφθούν στην αναδιάρθρωση.

Η εξαίρεση της Κίνας;

Ως επί το πλείστον, οι εμπειρογνώμονες λένε ότι η Κίνα φαίνεται να αρκείται κυρίως στο να διατηρήσει τα δάνειά της προς τρίτες χώρες αντί να τα αναδιαρθρώσει, μοιράζοντας νέα για να διασφαλίσει ότι οι εγχώριες τράπεζές της μπορούν να αποπληρωθούν πλήρως. Αλλά προτιμά να ενεργεί μόνη της, με τους δικούς της ρυθμούς, και δεν αισθάνεται καμία ανάγκη για διαφάνεια.

Σε πρόσφατη μελέτη αρκετών οικονομολόγων, μεταξύ των οποίων και η Κάρμεν Ράινχαρτ του Πανεπιστημίου Χάρβαρντ, εκτιμάται ότι η Κίνα έχει χορηγήσει 128 δάνεια διάσωσης αξίας 240 δισ. δολαρίων σε 20 προβληματικές χώρες μεταξύ 2000 και 2021. Περίπου 185 δισ. δολάρια χορηγήθηκαν τα τελευταία πέντε χρόνια της μελέτης και περισσότερα από 100 δισ. δολάρια το 2019-21.

FT: Πώς η Κίνα αντικαθιστά το ΔΝΤ για τις φτωχότερες χώρες του πλανήτη-3
Κίνα: «Διασώζει» με 240 δισ. δολάρια αναπτυσσόμενες χώρες
Η Ράινχαρτ λέει ότι ο δανεισμός της Κίνας ξεχωρίζει για την αδιαφάνειά του, αλλά τονίζει ότι η συνολική συμπεριφορά της δεν είναι τόσο ασυνήθιστη όσο λένε κάποιοι. «Η Κίνα παίζει πραγματικά σκληρό παιχνίδι επειδή είναι ένας σημαντικός πιστωτής. Οι εμπορικές τράπεζες των ΗΠΑ έπαιξαν επίσης σκληρά τη δεκαετία του 1980», λέει. Ο Μπακίρ συμφωνεί, λέγοντας: «Ανεξάρτητα από το χρώμα ή το θρήσκευμα ενός πιστωτή, οι πιστωτές σκέφτονται σαν πιστωτές».

Οποια όμως και αν είναι η βασική αιτία, οι περισσότεροι συμφωνούν στο τελικό αποτέλεσμα. «Αυτός ο κατακερματισμός (των πιστωτών) οδηγεί σε παράλυση», λέει ο Σον Χάγκαν, πρώην γενικός σύμβουλος του ΔΝΤ που τώρα διδάσκει Διεθνές Δίκαιο στο Georgetown.

Υπάρχουν ελάχιστες λύσεις. Το ΔΝΤ ανακοίνωσε τον Φεβρουάριο μια νέα Παγκόσμια Στρογγυλή Τράπεζα για το Δημόσιο Χρέος, η οποία θα συγκεντρώσει όλη τη γκάμα των πιστωτών και των οφειλετών και ελπίζουμε να βρει τρόπους για να «διευκολύνει τη διαδικασία διευθέτησης του χρέους». Πρόκειται για μια πρωτοβουλία για την οποία λίγοι ειδικοί τρέφουν πολλές ελπίδες.

Ο Λι Μπουχάιτ, δικηγόρος με βαθιά γνώση του χώρου, παρομοιάζει την παρουσία της Κίνας, σε ένα ήδη προβληματικό σύστημα αναδιάρθρωσης χρέους, με κάποιον που έχει ένα σοβαρό κρυολόγημα, το οποίο ο γιατρός πασχίζει να θεραπεύσει, αλλά στη συνέχεια ο ασθενής καρφώνεται από ένα δόρυ. «Το κρυολόγημα δεν έχει εξαφανιστεί, αλλά ο γιατρός είναι πιθανό να επικεντρωθεί περισσότερο στο δόρυ», λέει.